2021 年美国数字资产市场监管审查

【中国金融案例中心编译：胡攀、谢斌斌】

刚刚过去的2021年，全球数字资产市场发展迅速，其中虚拟货币尤为突出。但由于监管部门的技术水平、加密资产交易的保密性等因素，行业在发展过程中产生了大量的违法犯罪活动。美国相关监管机构和部门在过去一年也加大了对该行业的关注力度，并采取了一定的应对措施。今年年初，全球律所瑞生国际律师事务所对2021年美国数字资产市场的主要监管趋势进行了总结回顾，为今年行业的监管趋势做铺垫。

“扩张”的数字资产市场吸引全球监管关注

2021 年的数字资产市场将出现许多里程碑：

比特币价格创下历史新高，一度超过 6.50,000 美元，比 2020 年底的 30,000 美元翻了一番；

去中心化金融应用 (DeFi) 锁定的价值在一年内从不到 200 亿美元飙升至超过 2500 亿美元；

数字资产总市值达到3万亿美元；

加密资产和加密公司估值飙升，至少有 40 家价值超过 10 亿美元的独角兽诞生了；

不可替代代币 (NFT) 越来越受欢迎，交易价值达到数十亿；

风险投资公司一年向加密初创公司投资约 328 亿美元，其中仅第四季度就有 105 亿美元，高于 2020 年全年的 80 亿美元；专注于虚拟货币的风险投资基金，其中3只基金募集超过10亿美元，2只基金募集超过20亿美元。

其中，虚拟货币在市场上的主流地位不断加强，在过去的一年里充分引起了政府、金融机构和风险投资的关注。但是，不同国家在这方面的态度和措施不同。例如，中国禁止比特币挖矿；美国证券交易委员会（SEC）批准了美国比特币期货ETF；萨尔瓦多选择使用比特币和美元作为本国。法定货币等。

截至目前，数字资产行业在发展过程中呈现出明显的成长阵痛。根据虚拟货币数据平台 Chainalysis 的估计，大约 140 亿美元的加密交易与犯罪活动有关，其中 78 亿美元在诈骗中被盗。作为回应，监管机构和执法部门更加关注数字资产在犯罪活动和勒索软件攻击中的使用。

在美国国会和联邦一级受到更多关注

美国国会提到了一项关于数字资产的法案。 2021 年 7 月 28 日，Don Beyer 提出了《数字资产市场结构和投资者保护法》，这可能是迄今为止国会最有希望通过正式立法的提案。该法案试图解决数字资产领域存在的一些模糊的法律问题，并更好地确定其在现有金融监管体系中的地位。拜尔表示美国对比特币监管，当前的数字资产法律环境“对投资者和消费者来说是模棱两可和危险的”。从广义上讲，该法案旨在解决与数字资产的消费者保护、贸易报告和透明度以及反洗钱/了解你的客户 (AML/KYC) 程序相关的缺失或模糊问题。同时，该法案旨在解决广泛的实际问题，例如定义行业术语、对加密资产进行分类、建立交易报告以及消费者保护和咨询标准。

此外，银行业监管机构也加快了监管步伐。 2021 年初，美国联邦银行机构表示，他们正在进行“监管冲刺”，以掌握数字资产市场的现状。 11 月，美联储理事会、联邦存款保险公司和货币监理署发表联合声明，总结了“冲刺”期间开展的工作。根据声明，联邦银行机构“计划在整个 2022 年更清楚地说明银行机构进行的某些与加密行业相关的活动是否合法。”此外，联邦银行机构计划在安全性和稳健性、消费者保护和合规性方面提供指导，对与加密资产相关的法律法规的期望进行更明确的说明。

SEC或将加强数字资产监管

2021 年初，现任美国总统乔·拜登提名加里·根斯勒为 SEC 主席，而根斯勒于同年 4 月宣誓就职。鉴于他曾担任商品期货交易委员会（CFTC）主席和麻省理工学院数字货币和区块链课程教授，许多市场参与者认为他的任命将有利于数字资产行业。 Gensler 还表示，他认为数字资产行业完全属于 SEC 的职权范围，SEC 将酌情对其采取监管和执法行动。 2021 年 8 月 3 日，Gensler 在关于数字资产行业的演讲中明确表示，“我们在加密领域没有足够的投资者保护”，SEC 将在监管行业方面发挥更积极的作用。此外，他表示希望国会扩大 SEC 的职权范围，为他一再形容为“狂野西部”的加密资产行业带来法律和秩序。

除了主席声明之外，2021 年 2 月 26 日，SEC 审查部门发布了风险警报，反映了该部门对数字资产领域的持续关注。根据过去的检查，该警报突出了数字资产投资顾问、经纪自营商和其他实体等实体的六个关键风险领域，包括投资组合管理、记录保存、托管问题、投资者披露、客户投资组合定价和适当的注册要求。券商面临的六个监管和合规风险领域，包括资金的托管和运营、注册要求、反洗钱、发行、利益冲突披露以及外部业务活动的程序和控制。

CFTC 继续审查加密领域的非法行为

2021 年 8 月 23 日，美国商品期货交易委员会 (CFTC) 专员 Dawn D. Stump 发表声明，阐明了 CFTC 目前在数字资产方面的角色和权力。声明指出，CFTC仅对部分商品交易（包括数字资产商品）——即商品期货、期权和掉期，以及部分商品零售杠杆交易拥有全面监管权限；市场方面没有全权，只能规范欺诈和操纵。这进一步为市场参与者阐明了数字资产行业的一些监管原则。

CFTC在2021年对数字资产采取了多项重大执法行动。2021年9月28日，CFTC与知名虚拟货币交易所Bitfinex达成和解，Bitfinex因涉嫌“不合格参与者的场外非法保证金零售数字资产交易。” 2021 年 10 月 15 日，CFTC 对知名稳定币发行人 Tether 进行处罚，原因是其对支持稳定币的储备资产做出不真实或误导性的陈述和遗漏，Tether 向 Tether 支付了 4100 万美元。该活动标志着 CFTC 首次将“商品”的定义扩展到稳定币，并展示了 CFTC 执法机构在现货商品市场的新应用。此外，2021 年 12 月，CFTC 新任主席 Rostin Behnam 上任。他表示，应将加密资产行业视为优先事项，并呼吁参议院扩大 CFTC 在数字资产领域的监管权限，这也意味着 CFTC 将继续为打击加密领域的非法行为提供更多的努力。空间。

美国司法部加大力度打击使用虚拟货币的犯罪活动

美国司法部 (DOJ) 于 2020 年 10 月发布了虚拟货币执法框架，强调了使用虚拟货币和滥用基础设施带来的新威胁和执法挑战，并在其网络数字工作中发布了第一份报告该小组强调需要解决在网络犯罪中使用虚拟货币所构成的威胁。在此基础上，2021 年 10 月 6 日，美国司法部宣布成立国家加密货币执法小组（NCET），旨在领导国家执法工作“打击将虚拟货币作为非法工具的使用”。 美国司法部将虚拟货币确定为“勒索软件支付的主要需求机制”和暗网犯罪活动中的“首选价值交换工具”。具体而言，NCET 能够调查和起诉在数字资产领域运营的个人和实体滥用虚拟货币的行为。

监管热点：NFT迎来发展热潮，美国CBDC落地缓慢

Non-Fungible Tokens (NFT) 在 2017-2018 年的加密热潮期间首次进入公众视野，并将在 2021 年迎来巨大增长，交易规模接近 250 亿美元，成为最受关注的产品数字资产行业。从法律的角度来看，NFT 是否属于证券、其对应的知识产权和合同条款等问题仍需要多方研究和讨论。

另一方面，世界各国都在讨论和研究的另一种形式的数字资产——中央银行数字货币（CBDC），美国的研发进度相对缓慢。 2021 年 2 月 24 日，美联储工作人员发布了一份关于“确定公众日常使用 CBDC 的先决条件”的报告，其中包括明确的政策目标、广泛的利益相关者支持、强大的法律框架、强大的技术和市场准备. 2021 年 9 月，美联储主席杰罗姆·鲍威尔 (Jerome Powell) 承诺“很快”发布一份报告，研究 CBDC 的成本和收益。这份题为《货币与支付：数字化转型时代的美元》的报告最终于 2022 年 1 月 20 日发布，阐述了美联储正在考虑的各种因素，并就政策要点和提出的问题征求公众意见。目前，全球至少有16个国家正在开发CBDC，14个国家正在试点CBDC，9个国家已经启动了功能性CBDC。相比之下美国对比特币监管，美国在CBDC研发领域仍处于探索阶段。

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